De l'épée au bouclier, tel est le destin des dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme.
CE, 18 février 2019, n° 414233 : Mentionné aux tables du Recueil Lebon
L'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme était, à l'origine, conçu comme une disposition législative défavorable au requérant contre une autorisation d'occupation du sol ou un refus d'abroger les documents d’urbanisme (PLU, SCOT...), puisqu'elle rend, sauf exceptions prévues par le texte, irrecevables à l’expiration d’un délai de six mois à compter de leur entrée en vigueur les moyens invoqués par voie d'exception contre lesdits documents et tirés de vices de forme ou de procédure entachant cet acte :
« L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.
Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.
Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne :
-soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ;
-soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. »
L'avis Marangio, qui prescrit logiquement son application par l'autorité administrative pour refuser d’écarter l'application d'un document d'urbanisme qui n’est illégal que pour vice de forme ou de procédure, rappelle d'ailleurs les buts poursuivis par le législateur par l'adoption de cette disposition :
« 2°) Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause./ Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme (…)/ Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / - soit l'absence de mise à disposition du public des schémas directeurs (…) ; / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique (...) ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. Ces dispositions, par lesquelles le législateur a, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994, entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique, particulièrement marqué en matière d'urbanisme, résultant, pour les décisions prises sur la base des actes qui y sont mentionnés, de la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces derniers, ont implicitement mais nécessairement institué une dérogation au principe général rappelé ci-dessus. Saisi d'une demande d'autorisation, le maire est donc tenu, lorsqu'il y statue après l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa prise d'effet, de se fonder sur le document d'urbanisme en vigueur dès lors que sa légalité n'est affectée que par des vices de procédure ou de forme au sens des dispositions précitées de l'article L. 600-1, réserve étant faite de ceux qui sont mentionnés à ses trois derniers alinéas, au nombre desquels ne figure pas l'insuffisance du rapport de présentation. (...) »
Cependant, en matière de restriction des moyens invocables par voie d’exception, le Conseil d'Etat a depuis dépassé ce qui existait textuellement en droit de l'urbanisme puisque, par l'arrêt Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT, il a rendu tout moyen tenant aux vices de forme et de procédure irrecevables si soulevés par voie d'exception, et ce, dès l'expiration du délai de recours contentieux (par voie d'action) et en toute matière (CE, ass., 18 mai 2018, n° 414583 : Publié au Recueil Lebon) :
« 4. Après l’expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l’application de l’acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé […] ». Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. »
CE, 18 février 2019, n° 414233 : Mentionné aux tables du Recueil Lebon
L'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme était, à l'origine, conçu comme une disposition législative défavorable au requérant contre une autorisation d'occupation du sol ou un refus d'abroger les documents d’urbanisme (PLU, SCOT...), puisqu'elle rend, sauf exceptions prévues par le texte, irrecevables à l’expiration d’un délai de six mois à compter de leur entrée en vigueur les moyens invoqués par voie d'exception contre lesdits documents et tirés de vices de forme ou de procédure entachant cet acte :
« L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.
Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.
Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne :
-soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ;
-soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. »
L'avis Marangio, qui prescrit logiquement son application par l'autorité administrative pour refuser d’écarter l'application d'un document d'urbanisme qui n’est illégal que pour vice de forme ou de procédure, rappelle d'ailleurs les buts poursuivis par le législateur par l'adoption de cette disposition :
« 2°) Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause./ Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme (…)/ Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / - soit l'absence de mise à disposition du public des schémas directeurs (…) ; / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique (...) ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. Ces dispositions, par lesquelles le législateur a, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994, entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique, particulièrement marqué en matière d'urbanisme, résultant, pour les décisions prises sur la base des actes qui y sont mentionnés, de la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces derniers, ont implicitement mais nécessairement institué une dérogation au principe général rappelé ci-dessus. Saisi d'une demande d'autorisation, le maire est donc tenu, lorsqu'il y statue après l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa prise d'effet, de se fonder sur le document d'urbanisme en vigueur dès lors que sa légalité n'est affectée que par des vices de procédure ou de forme au sens des dispositions précitées de l'article L. 600-1, réserve étant faite de ceux qui sont mentionnés à ses trois derniers alinéas, au nombre desquels ne figure pas l'insuffisance du rapport de présentation. (...) »
Cependant, en matière de restriction des moyens invocables par voie d’exception, le Conseil d'Etat a depuis dépassé ce qui existait textuellement en droit de l'urbanisme puisque, par l'arrêt Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT, il a rendu tout moyen tenant aux vices de forme et de procédure irrecevables si soulevés par voie d'exception, et ce, dès l'expiration du délai de recours contentieux (par voie d'action) et en toute matière (CE, ass., 18 mai 2018, n° 414583 : Publié au Recueil Lebon) :
« 4. Après l’expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l’application de l’acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé […] ». Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. »
Et c'est là qu'intervient le retournement, car si auparavant le texte de l’article L. 600-1 était plus strict que le principe jurisprudentiel admettant, en recours en excès de pouvoir, la recevabilité des mêmes moyens par voie d'action et d'exception, il crée désormais une « bulle de recevabilité » pour les moyens tirés de vices de forme ou de procédure dans les six mois à compter de l'entrée en vigueur du document d'urbanisme en cause là où le principe jurisprudentiel l'exclut dès l'expiration du délai de recours par voie d'action.
C'est ce que confirme le Conseil d'Etat dans l'arrêt ici commenté, qui explicite l'application de l'article L. 600-1 du Code de l'urbanisme par exception au principe désormais établi par l'arrêt CFDT Finances :
« 3. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. »
Le titrage au Recueil Lebon est encore plus éclairant sur ce point :
« 68-001-01-04 URBANISME ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE. RÈGLES GÉNÉRALES D'UTILISATION DU SOL. RÈGLES GÉNÉRALES DE L'URBANISME. MODALITÉS D`APPLICATION DES RÈGLES GÉNÉRALES D`URBANISME. - ILLÉGALITÉS AFFECTANT LES DOCUMENTS D'URBANISME, À L'EXCEPTION DES ILLÉGALITÉS RÉSULTANT DE VICES NE POUVANT PLUS ÊTRE INVOQUÉS (ART. L. 600-1 DU CODE DE L'URBANISME [RJ1])
(...)
[RJ1] Comp., en l'absence de texte spécifique, CE, Assemblée, 18 mai 2018, Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT, n° 414583, p. 187 »
Ainsi, conformément aux dispositions de l'article L. 600-1 du Code de l’urbanisme, qui institue une exception dont l'application n'est pas écartée par le principe jurisprudentiel nouveau, l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu peut toujours être invoquée par voie d'exception dans les six mois suivant leur entrée en vigueur.
L'autre apport de principe de l'arrêt est que le Conseil d'Etat précise que l'autorité administrative doit écarter les dispositions illégales y compris dans la présentation des dispositions applicables opérée par les certificats d'urbanisme, auxquels l'avis Marangio ne faisait pas référence.
En l'espèce, le PLU applicable sur le territoire de la commune de L'Houmeau avait illégalement classé en zone urbaine UEb un terrain qui, situé dans la bande des cent mètres à partir du rivage, ne pouvait être regardé comme un espace urbanisé au sens des dispositions du III de l'article L. 146-4 du Code de l'urbanisme (désormais codifiées à l’article L. 121-16).
Le Conseil d'Etat confirme ainsi l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux n° 15BX02550 du 13 juillet 2017 qui a considéré illégal, et donc fautif dans le cadre du contentieux de la responsabilité, le certificat d'urbanisme ayant réitéré cette disposition illégale du plan local d'urbanisme :
« 4. La cour administrative d'appel de Bordeaux a relevé que le terrain litigieux avait été illégalement classé pour partie en zone UEb par le plan local d'urbanisme, alors que, situé dans la bande des cent mètres à partir du rivage, il ne pouvait être regardé comme un espace urbanisé au sens des dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'elle n'a pas commis d'erreur de droit en en déduisant l'illégalité du certificat d'urbanisme délivré le 30 janvier 2006 par le maire de L'Houmeau, qui faisait mention de ce classement, alors même que le certificat, délivré sur le fondement du premier alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, avait vocation non à préciser si le terrain pouvait être utilisé pour la réalisation d'une opération particulière mais seulement à indiquer les dispositions d'urbanisme applicables au terrain, ainsi que les limitations administratives au droit de propriété, le régime des taxes et participations d'urbanisme et l'état des équipements publics existants ou prévus. »
Il confirme également que, bien que l'illégalité du règlement d'urbanisme soit du fait de l'EPCI qui l'a approuvé, c'est bien l'autorité administrative qui délivre le certificat, ou l'autorisation, qui est responsable de l'illégalité de l'acte individuel pour la réparation des conséquences préjudiciables duquel l’action en responsabilité a été introduite.
Il reste à voir si le Législateur alignera la loi spéciale d’urbanisme sur le principe jurisprudentiel.